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专家谈电信业深化改革的焦点问题
[2003-3-25]
作者：未知
来源：未知
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经历了几轮深刻改革的中国电信业已经向市场化运营的方向迈进了一大步，电信改革已经初见成效。应该说，目前的电信改革在方向选择和政策引导方面的正确性都是不容置疑的，而且将继续指引电信业的下一轮改革。但是，在市场具体运作上却暴露了一系列深层次的矛盾和问题，这些使得下一轮改革备受瞩目。因此，围绕这个问题，本报专访了南京邮电学院副院长、教授、博士生导师张顺颐和中国电信北京研究院常务副院长肖金学以及信息产业部电信研究院研究员黄浩，请三位专家谈一谈他们的看法。 市场化改革的方向不容置疑 记者：吴基传在近日一次电信会议上表示，在去年中国电信业拆分重组后，目前电信业的改革还没有完全到位，引入竞争后要应对新的问题。他同时还坦承去年５月中国电信集团公司和中国网通集团公司重新挂牌以后，有些工作目前仍然只在文字上达成协议，实际的改革并没有完全到位。电信改革还要进一步深化，那么下一轮改革的方向在哪？ 张顺颐：去年这个时候，我针对当时电信运营行业的改革方案，提出几个问题。随着时间的流逝，这些问题已经越来越清楚地显现出来了。比方：中国电信按照南北分治，实际上形成南方中国电信和北方中国网通两大集团，初生的北方电信和南方网通如何去竞争？中国电信和中国网通各自拥有对方线路等资源的３０％，如何管理？当占有７０％的一方增加投资时，双方的股权是否改变，还是对方要同步追加投资？当然，要迅速实现改革目标，成立几家能够展开有效竞争的电信运营企业，这在我国还是很难的。因为要形成能够展开竞争的几个公司，需要通信网络的建设，需要时间，需要投资，需要市场，需要技术人员，需要管理人员，需要很多，这在短时间内都是很难做到的。 因此，电信业的改革并不像人们想象的那么轻而易举。我认为，既吴基传坦承这轮以新的中国电信和中国网通挂牌为标志的电信运营行业的改革，没有完全到位，那么就说明改革的目标和方向都是正确的，只是我们的改革效果还不很明显，或者是还存在操作上的问题。但是，并不是说，改革的方向不对。所以，我认为在这个时候，我们不应该怀疑改革的方向。因为当初制定的改革方向是正确的，现在又没有发生足以使改革需要调整方向的变化，那么，我们就应该坚持我们既定的改革方向，那就是，打破垄断，促进竞争，发展电信事业，提高人民通信生活质量。 肖金学：我个人理解，再用简单的行政手段和拆分办法已经不适宜了，它不符合市场经济规律，它容易将竞争者进行误导，产生政策偏好，缺少内部改进动力。另外，因为现在没有一家运营商的市场占有率超过４０％，为了增强中国电信企业的国际竞争力，现在国家应该出台有关鼓励企业做大、做优、做强的措施和政策真正实现“以信息化带动工业化，实现跨越式发展”的目标。同时，按照国际上通行的行业发展曲线来看，变化是必然的，只有不断的改革才能适应新形势和新变化。所以，吴基传说：改革还没有完全到位。具体下一步改革方向包括：互联互通、普遍服务、全业务经营、提高各电信企业管理和信息化水平、探讨机制创新和业务创新途径。 黄浩：从１９９４年１月吉通公司成立到２００１年中国电信再次拆分，中国电信业的改革一直没有停止，期间历经吉通、联通、网通先后建立和中国电信的两次拆分重组。到２００２年５月新组建的中国电信和中国网通正式挂牌，中国电信业的改革暂告一个段落。但是，中国电信业的改革并没有结束。原因如下：第一，最近一次的中国电信拆分重组方案有待进一步落实；第二，改革成效有待进一步观察和及时进行政策调整；第三，从理论上讲，电信业改革的目标就是解决所谓“马歇尔冲突”的问题，即平衡规模经济效应和市场竞争效率、促进有效竞争的形成，这一目标目前并没有实现。 以上前两个原因很好理解，下面着重谈一下第三个原因，实际上就是电信业改革的方向问题。２０世纪初，英国经济学家马歇尔在分析规模经济成因时，发现了被后人称之为“马歇尔冲突”的问题，即大规模生产带来企业规模经济性，企业单位成本不断下降、市场份额不断增加、市场结构中的垄断因素不断加强，结果是垄断的形成扼杀市场竞争、使经济丧失活力。“马歇尔冲突”适用于收益递增（成本递减）的行业，电信行业属于这样的行业。“马歇尔冲突”在电信行业得到了突出的体现，一方面，随着电信网络用户数的增加，单位成本不断下降，由一家企业进行网络运营最为有效；另一方面，由于垄断，企业缺乏竞争压力和自我创新动力，其运营往往缺乏效率、其规模经济收益也不能合理反馈给电信用户。自上世纪８０年代以来，世界许多国家掀起了电信改革浪潮，实质上都是希望打破垄断、引入竞争、增进行业活力，改革促进了行业发展、电信用户得到实惠。但２０００年以来，世界电信业出现了前所未有的低潮，反思原因，与电信改革过程中出现的过度竞争（破坏规模经济性）有很大的关系，目前许多国家也都在调整政策，引领电信业走出低谷。我国电信业改革是在逐步打破垄断、引入竞争中不断推进的，这符合电信行业的特点和电信业改革的趋势。到目前为止，尽管形成了一定的竞争局面，但离有效竞争还有相当距离。所以，我国电信业还应进一步打破垄断、引入竞争，同时应该吸取国外电信改革经验教训、充分尊重电信行业的规模经济性，避免过度竞争，在规模经济效应和市场竞争效率之间寻求平衡。一言以蔽之，我国电信业改革的方向就是解决电信行业“马歇尔冲突”的问题。 尊重电信业规律实现有效竞争 记者：监管机构通过形成几家电信企业间有效竞争秩序来营造良性的电信产业环境的初衷到现在为止还远未达成，您认为下一轮的改革应如何进行？它应遵循哪些原则？ 张顺颐：下一轮的改革应如何进行？它应遵循哪些原则？我认为，花大力气，加强电信法规建设，加强监管力度，净化市场秩序，严肃游戏规则，理顺企业经营范围，合理调整资费结构，是非常重要的几个方面。 目前，我国的电信业改革已经初见成效，但是电信运营行业的改革仍然任重道远。因为上一轮改革还未达到预期。然而，下一步的改革，肯定不再是以分拆为主要内容。因为中国的电信运营行业已经经不起再去折腾了。我看，倒应该是以合并和做强做大为主要目标和内容，这样才能适应电信行业的发展和世界范围的竞争。人为地设置一些阻碍，实际上是人为地设置禁区，其结果或者造成对于某些企业的伤害，或者阻碍其发展，甚至使整个行业的其它领域也会受到影响。最近，随着各地电信和网通竞争的开展，无线市话的业务似乎有席卷全国之势，是喜是忧，值得好好分析。因为电信和网通没有移动牌照，无线市话当然是对抗移动通信业务竞争的最好手段。因为移动通信的发展，使得固定电话的业务增长得已经遇到了相当大的危机。但是我们假设一下，如果政府在电信和移动一分家时，就批准电信的移动牌照，局面还会是现在这个样子吗？所以，开展全业务竞争是真正打破电信业垄断，促进公平、有效竞争的必然选择。当然，为促进电信业的公平有效竞争，还有许多其它的事情要去做。 目前，在促进电信业的公平有效竞争方面，国外电信运营行业领域进行的改革做法很多，可以参考，但是显然不能完全照搬。例如，美国曾经采用的把一个垄断性的大公司肢解，显然这种作法不适合中国的国情。英国曾经采取的把大公司的手脚捆住，让小公司发展，显然这也不行，因为大公司的手脚一旦捆住，整个电信事业的发展基本上也就停止了。本人认为，可以进一步调整电信运营公司的组成。例如，把广电系统的网络公司分出，加上电力的通信系统，甚至于卫通，分别与南北方的弱势运营企业（南方的网通，北方的电信）组合，增强弱势运营公司的实力，开展竞争。这个方案当然没有经过仔细的考虑和推敲，不是成熟的意见，只是一个想法而已。 肖金学：下一轮监管的重点肯定是互联互通，而互联互通的关键是制定科学合理的网间结算，抓住这一关键问题其他问题就会相对好解决，否则，互联互通的许多问题就很难从根本上解决。监管部门应坚持的原则：首先，应该强化监管的职能，配备较强的职业监管者，办事职业化和公开，公平和公正。其次，加大惩罚的力度，尤其是经济手段。第三，放松不对称管制，实行激励性管制。 黄浩：为了兼顾规模经济效应和市场竞争效率，对于我国电信业的进一步改革可以作以下考虑：第一，以３Ｇ许可证发放为契机积极推进电信各业务市场的进一步竞争，改善市场结构。目前我国在移动通信、本地电话等电信业务市场的竞争还很有限，市场竞争的效率还不能得到足够发挥。第二，对于确实难以实现有效竞争的核心电信业务，可以考虑将这种业务与其他业务剥离，避免纵向控制，并对这种业务进行资费管制。这里提到的“确实难以实现有效竞争的核心电信业务”有两层含义：其一是两家以上企业经营就会赔本的业务，其二是该业务对于其他业务的生成、运营产生重大影响。第三，进行相关配套改革，这包括《电信法》的出台、行业管制职能与国有资产管理职能分离等。在市场结构的改革中，应遵循两个原则：第一，有效竞争原则，通过改革促使形成有效竞争的局面，实现资源优化配置；第二，规模经济原则，尊重电信行业特点，在基础电信业务市场实现必要的行业集中。 建立普遍服务机制势在必行 记者：目前，中国电信业的改革已经初见成效，但是电信业的有效竞争还没有实现。将来，开展全业务竞争是真正打破电信业垄断，促进公平、有效竞争的必然要求。为促进电信业的公平有效竞争，应如何尽快建立普遍服务机制，设立普遍服务基金？ 肖金学：一是立法，强制各个运营商承担普遍服务职能。二是补偿原则，凡是承担普遍服务职能的运营商能够从其他方面得到补偿，依此调动其积极性。三是出台相关政策鼓励并评估各电信运营商承担的这项职责。 黄浩：在竞争环境下，为了有效提供电信普遍服务、实现公平竞争，建立普遍服务机制、设立普遍服务基金势在必行。第一，应该明确普遍服务目标，短期来看主要是实现“村村通电话”，长期来看，电信普遍服务目标应结合经济技术条件的不断变化而不断发展。第二，电信普遍服务是一种公共产品，政府、所有电信运营公司（收入份额太少的除外）都负有责任，所以普遍服务基金成本应由相关各方共同承担，并建立专门用于普遍服务的普遍服务基金。政企不分的垄断时期，通过运营企业内部交叉补贴来实现普遍服务。在竞争的环境下，原来的方式难以为继，而且再采用原来的方式也显失公允、不利于公平有效的竞争。第三，建立科学的普遍服务成本评估体系，对于普遍服务实施中的亏损部分予以补贴。第四，在普遍服务实施者的选择上，以招标方式为主；如果没有运营公司投标，政府可以指定普遍服务实施者。第五，建立中立机构对普遍服务基金的征收、支出、结算等进行透明管理。 互联互通的关键是实现公平 记者：据称，新的《电信法》涉及的内容包括电信监管、市场准入、互联互通、号码资源和频率管理、电信资费等，其中“互联互通”可能是这部电信法要解决的一个核心问题。您认为在竞争性市场下，应如何做好互联互通？ 张顺颐：《电信法》正在起草。《电信法》相当于电信行业的“宪法”。《电信法》应该全面，但是《电信法》应该是偏于原则的。在《电信法》的下面，应该有配套的其它法规。如你所举的一些内容，《电信法》正是约束这些具体的法规和政策。互联互通有政策问题，例如牵涉到网间结算（建立比较恰当的结算方案）、对于普遍服务的补偿、技术水平的适应、网络质量的监测和判定、企业和市场的监管等，还牵涉到企业的诚信。如果一个企业花费极大的代价和成本建立了一个通信网络，但是让其它的竞争对手无偿使用，甚至其运营的价格资费比建网的企业还要低，对于建设网络的企业来说，是绝对不公平的。当然，处于弱势的运营企业，在竞争中如何不被强势的企业所挤压，也是非常重要的问题。否则，弱势企业也难以发展。可见，这是一个非常复杂和敏感到问题，也是十分困难的问题。我觉得，无论是互联互通，还是企业的运营范围，价格制定，市场准入，资费的制定，号码和频率资源的使用和分配，还有市场和行业的监督和管理，甚至于政策的制定，只有一个原则，就是公平。“电信法”的制定和贯彻执行，应该是对各个运营企业要显现出公平的原则。否则电信法有了，也很难贯彻执行。包括互联互通，如果对于一些企业有利，对于一些企业不利，很难想象，这样的法规能够顺利执行。当然由于电信运营行业的情况复杂，要做到绝对公平，是十分困难的。但是政策的制定，必须贯彻公平的原则，至少也要做到：在某些方面吃亏了的企业，在另外一些方面能够得到补偿。只有这样，《电信法》才能顺利地贯彻执行，“互联互通”也就不太难了。 肖金学：做好互联互通关键是合理制定网间结算标准，让主导运营商具有内在的积极性，让其他电信运营商也能接受。否则，就会造成“联而不通通而不畅畅而不久”，这就验证了“制度高于一切”的规律。 黄浩：在竞争条件下，互联互通是实现有效竞争和规模经济的一个必要条件。如果不能实现互联互通，“小网”和“大网”的竞争缺乏平等的基础，同时网络的价值和规模经济也不能得到更充分的实现。可以说，互联互通是电信行业竞争和发展的基本要求，是电信行业的基本行规。 为了有效实现互联互通，首先管制机构应该充分考虑到不同电信网络对于互联互通存在巨大的经济激励差距，在此基础上充分调动电信运营公司自身积极性，通过电信运营公司谈判解决互联互通问题。这样做有两个好处：第一，通过电信运营公司谈判解决互联互通，尊重了不同网络的经济激励差距，互联互通建立在自愿互利的基础上，减少了互联互通的障碍，使互联互通具有足够的经济激励保障；第二，通过电信运营公司谈判解决互联互通，避免了管制机构相对于电信运营公司存在的信息不对称问题，减少了管制成本。但是，由于互联双方存在较大的利益分歧，完全寄希望于电信运营公司自动解决互联互通问题往往不太现实、也不太可能。为此，管制机构必须介入互联互通。管制机构对于互联互通的管制主要体现在以下几个方面：互联结算、互联技术方案、互联时限、互联通信质量标准等。而互联结算又是最为关键的环节，可以说，如果互联结算问题解决了，其他技术层面的问题也就迎刃而解。
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